Windykacja opłaty śmieciowej

Najpóźniej 1 lipca 2013 r. zaczną obowiązywać nowe zasady rozliczania się za wywóz śmieci. Zgodnie z nimi zarządca nieruchomości wspólnej we wspólnocie mieszkaniowej będzie miał obowiązek złożyć do urzędu gminy, za każdy lokal, deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także uiścić te opłaty, jednocześnie pobierając od właścicieli lokali comiesięczne zaliczki na pokrycie kosztów wywozu śmieci. Za prawidłowe złożenie deklaracji i uiszczenie opłaty śmieciowej odpowiadać będzie wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarządcę.

Przed omówieniem szczegółowych kwestii związanych z windykowaniem opłaty śmieciowej wskazać należy, że zgodnie z art. 6q ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: DzU z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) (dalej „ucpg”), „w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta”.

Z powyższego wynika, że w sprawach dotyczących opłat śmieciowych w charakterze organu podatkowego (opłata ta jest daniną publiczną) występuje wójt (burmistrz lub prezydent miasta), który w kwestiach nieuregulowanych w ucpg stosuje ordynację podatkową. Jest on zarazem organem egzekucyjnym – w przypadku, gdy konieczne okaże się zastosowanie przymusu w celu wyegzekwowania opłaty śmieciowej, jest on uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych wobec wspólnoty mieszkaniowej (por. art. 6qa ucpg), o czym będzie mowa w dalszej części analizy.

W pojęciu „spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi” mieści się wykonywanie zadań takich, jak:

• przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji śmieciowych,
• ustalanie, pobór i windykacja opłat śmieciowych, w tym wydawanie decyzji administracyjnych.

Czynności te co do zasady może wykonywać wójt (jako organ podatkowy), chyba że do poboru opłaty śmieciowej gmina wyznaczyła inkasenta. Wykonywanie pozostałych zadań przez inne aniżeli wójt podmioty ograniczone jest przepisami ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej „organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń”. Upoważnienie to udzielane jest na piśmie. Należy w nim szczegółowo określić jego zakres.

Ordynacja podatkowa zezwala zatem na udzielenie upoważnienia do załatwiania określonych spraw podatkowych wyłącznie osobom będącym pracownikami lub funkcjonariuszami celnymi jednostki organizacyjnej kierowanej przez organ udzielający owego upoważnienia. Pod pojęciem „jednostka organizacyjna” należy z kolei rozumieć urząd organu podatkowego.[1] W tym przypadku, zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, będzie to więc urząd gminy lub urząd miejski/miasta.

W związku z tym należy stwierdzić, że wykonywanie zadań z zakresu ustalania i poboru opłaty śmieciowej, a także przyjmowania deklaracji o jej wysokości przez osoby niebędące pracownikami urzędu gminy, np. przez pracowników lub organy spółek komunalnych, jednostek lub zakładów budżetowych gminy, albo pracowników prywatnych firm windykacyjnych, jest niedopuszczalne. Za sprzeczne z prawem należy więc uznać często spotykane wśród gmin działanie, które na mocy art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym udzielają upoważnienia do załatwienia tego typu spraw np. zarządom własnych spółek komunalnych lub kierownikom zakładów budżetowych. Należy podkreślić, iż nie znajdzie tutaj zastosowania art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a przepis o charakterze szczególnym, tj. art. 143 ordynacji podatkowej.

Weryfikacja deklaracji

Kolejnym problemem wymagającym szczegółowego omówienia jest kontrola deklaracji śmieciowych pod kątem prawidłowości ich wypełnienia pod względem formalnym, jak również pod względem zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym. Kwestie wstępnej weryfikacji deklaracji podatkowych, w tym również śmieciowych, reguluje dział V ordynacji podatkowej pn. Czynności sprawdzające. Zgodnie z art. 272 ordynacji podatkowej, „organy podatkowe pierwszej instancji, z zastrzeżeniem art. 272a, dokonują czynności sprawdzających, mających na celu:

1. sprawdzenie terminowości:
2. składania deklaracji,
3. wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów,
4. stwierdzenie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt. 1;
5. ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.”

Przepis ten wskazuje na podmioty uprawnione do podejmowania czynności sprawdzających oraz na trzy grupy celów, dla spełnienia których przeprowadzana jest weryfikacja deklaracji śmieciowych. W tym względzie pojawia się wątpliwość, czy organy podatkowe mają obowiązek sprawdzania wszystkich deklaracji, czy też mogą to czynić jedynie „wyrywkowo”, w stosunku do niektórych z nich.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że „do cech charakteryzujących istotę czynności sprawdzających należy podejmowanie czynności tylko z urzędu, lecz bez obowiązku odnoszenia ich do każdego podatnika, płatnika lub inkasenta,”[2] jak również, że „czynności sprawdzające są podejmowane z urzędu i selektywnie. Organy podatkowe nie mają obowiązku podejmowania tych czynności w stosunku do każdego podatnika lub płatnika.”[3]

Z powyższego wynika, że wójt (lub upoważniony przez niego pracownik urzędu) może, ale nie musi poddawać weryfikacji wszystkie deklaracje śmieciowe. Z dużym prawdopodobieństwem czynności te będą przeprowadzane jedynie wyrywkowo (w szczególności w dużych miastach). Ponadto należy wskazać, że dokonywanie czynności sprawdzających nie jest ograniczone czasowo i w stosunku do określonego podatnika może być poodejmowane wielokrotnie. Zwraca się bowiem uwagę, że w ordynacji podatkowej nie przewidziano terminu wszczęcia czynności sprawdzających oraz że mogą być one podjęte powtórnie, jeżeli w określonym zakresie pojawią się nowe wątpliwości (np. w kwestii zgodności zadeklarowanych danych z rzeczywistym stanem faktycznym).[4]

Gdy źle wypełnisz deklarację…

W razie stwierdzenia, że deklaracja jest wypełniona nieprawidłowo, wójt ma możliwość podjęcia różnego rodzaju kroków, w zależności od tego, z jakimi błędami mamy do czynienia.

W przypadku, gdy deklaracja zawiera błędy rachunkowe lub inne oczywiste omyłki, bądź że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami (objaśnieniami do deklaracji), wójt w zależności od charakteru i zakresu uchybień:

1. może skorygować deklarację we własnym zakresie, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień – jeżeli zmiana wysokości opłaty śmieciowej w wyniku tej korekty, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu opłaty lub wysokości straty nie przekracza kwoty 1000 zł,
2. zwraca się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie w określonym terminie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość – jeżeli kwoty, o których mowa powyżej, w wyniku korekty przekroczyłyby 1000 zł albo gdy organ uzna to za zasadne (por. art. 274 § 1 ordynacji podatkowej).

Jeżeli wójt dokonuje korekty deklaracji we własnym zakresie (pkt 1), uwierzytelnia kopię takiej deklaracji, a następnie doręcza ją zarządcy wraz z informacją o związanej z korektą zmianie wysokości opłaty śmieciowej, bądź informacją o braku takich zmian (korekta doręczana jest zarządcy, gdyż to on składa deklaracje za właścicieli lokali). Jeżeli zarządca kwestionuje zasadność dokonanych zmian, ma prawo w terminie 14 dni od dnia doręczenia uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji wnieść sprzeciw do wójta (nie wymaga on uzasadnienia[5]). Wniesienie sprzeciwu anuluje korektę (w takim przypadku organ może jeszcze wezwać do osobistego skorygowania deklaracji, stosownie do pkt. 2, albo wszcząć postępowanie podatkowe). Jeżeli sprzeciw nie zostanie wniesiony, korekta deklaracji wywołuje skutki prawne, takie jak korekta deklaracji złożona przez podatnika (zarządcę).

Opisany wyżej tryb dotyczy tylko przypadków, kiedy to deklaracja dotknięta jest brakami (wadami) o charakterze formalnym.

W sytuacji natomiast, gdy organ ma uzasadnione wątpliwości co do rzetelności (prawdziwości) danych podanych w deklaracji (w szczególności dotyczy to sytuacji, kiedy to wysokość opłaty zależna jest od ilości osób zamieszkujących lokal), wójt samodzielnie („na nowo”) określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty śmieciowej, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (tryb ten został przewidziany w art. 6o ucpg). Przed wszczęciem postępowania w tym przedmiocie wójt może wezwać zarządcę do udzielenia w wyznaczonym terminie niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, wskazując przyczyny podania w wątpliwość rzetelności zawartych w niej danych. Złożenie wyczerpujących i wiarygodnych wyjaśnień, najlepiej popartych odpowiednimi dokumentami, może uchronić przed ustaleniem wysokości opłaty śmieciowej przez wójta, innej aniżeli podana w deklaracji.

Jeżeli zarządca nie zgadza się z wymiarem opłaty ustalonym w decyzji wydanej na podstawie art. 6o ucpg, może za pośrednictwem wójta wnieść odwołanie od tej decyzji do samorządowego kolegium odwoławczego, a w razie jego nieuwzględnienia, skargę do sądu administracyjnego.

Taka sama decyzja wydawana jest w przypadku, gdy zarządca w ogóle nie złoży deklaracji do urzędu w przepisanym terminie. Również wtedy wójt może uprzednio zażądać złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwać do jej złożenia (por. art. 274a § 1 ordynacji podatkowej).

…albo nie zapłacisz w terminie

Innego rodzaju kroki podejmowane są w przypadku nieuiszczenia opłaty śmieciowej w terminie albo zapłaty kwoty niższej, aniżeli należna. W takiej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 6p ucpg, zgodnie z którym „w razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie uiścił opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uiścił ją w wysokości niższej od należnej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi”.

Jeżeli pomimo wydania decyzji określającej wysokość zaległości opłata śmieciowa nie zostanie uiszczona, wójt – jako organ uprawniony do żądania jej zapłaty (wierzyciel) – przystępuje do czynności zmierzających do zastosowania wobec wspólnoty środków egzekucyjnych w celu przymusowego wyegzekwowania opłaty śmieciowej. W tym względzie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: DzU z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.), zwanej dalej „upea”, z uwzględnieniem art. 6qa ucpg, wedle którego „wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi”.

Co istotne, wszczęcie egzekucji opłaty śmieciowej nie musi być poprzedzone przesłaniem dodatkowego wezwania do uiszczenia tej opłaty. Mamy tutaj bowiem do czynienia z jedną z sytuacji, w których przed wszczęciem egzekucji administracyjnej nie jest wymagane wysłanie upomnienia.

Kwestie te reguluje § 13 rozporządzenia ministra finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU z 2001 r. nr 137, poz. 1541). Obejmuje on m.in. przypadki, kiedy „należność pieniężna została określona w orzeczeniu”, innymi słowy, gdy mamy do czynienia z egzekucją należności powstałych z mocy prawa, których wysokość została określona w decyzji administracyjnej.[6] Taka sytuacja ma miejsce w przypadku opłaty śmieciowej, gdyż zobowiązanie z jej tytułu powstaje z mocy prawa (z chwilą zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 6i ucpg, tj. zamieszkania danej osoby w lokalu), jednakże w przypadku jej nieuiszczenia lub uiszczenia w wysokości niższej niż należna, wójt wydaje decyzję, o której mowa w art. 6p ucpg. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, tj. określa się w niej wysokość zobowiązania powstałego już wcześniej. W takim przypadku nie ma więc konieczności wysyłania do dłużnika upomnienia zawierającego wezwanie do zapłaty zaległości z tytułu opłaty śmieciowej (zastępuje je decyzja wójta).

W razie bezskutecznego upływu terminu do zapłaty zaległości z tytułu opłaty śmieciowej wójt wystawia tytuł wykonawczy. Moment doręczenia tytułu wykonawczego dłużnikowi (w tej roli występuje wspólnota mieszkaniowa, przejmująca z mocy prawa obowiązki właścicieli lokali) jest równoznaczny z wszczęciem egzekucji administracyjnej (por. art. 26 § 5 upea), w ramach której wójt może zastosować wobec wspólnoty zalegającej z płatnościami za wywóz śmieci wszystkie środki egzekucyjne stosowane w egzekucji należności pieniężnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości.

Środkami tymi są egzekucja:

• z pieniędzy;
• z rachunków bankowych;
• z innych wierzytelności pieniężnych;
• z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego do obsługi takich rachunków;
• z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych;
• z weksla;
• z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością;
• z pozostałych praw majątkowych;
• z ruchomości;

(w wyliczeniu tym nie uwzględniono środków, które mogą być zastosowane wyłącznie wobec osób fizycznych).

Wspólnota (w jej imieniu występować będzie zarządca) może bronić się przed egzekucją składając w tej sprawie zarzuty. Rodzaje zarzutów, które można podnosić, szczegółowo wymienione zostały w art. 33 upea. W razie wniesienia zarzutów wójt wydaje postanowienie w przedmiocie ich rozstrzygnięcia, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Na postanowienie to, zgodnie z art. 34 § 5 upea, zobowiązanemu służy zażalenie (należy je złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, za pośrednictwem wójta). Zażalenie podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu. W razie jego nieuwzględnienia można złożyć skargę do sądu administracyjnego.

 

Autor: DOMINIKA SYNOWIEC, aplikant radcowski, Kancelaria Radców Prawnych Klatka i partnerzy z Katowic

[1] Tak P. Pietrasz, Komentarz do art. 143 ordynacji podatkowej (w:) Ordynacja podatkowa, Komentarz, red. C. Kosikowski, L. Etel, opubl. LEX 2011.
[2] C. Kosikowski, Komentarz do art. 272 ustawy – Ordynacja podatkowa (w:) Ordynacja podatkowa, Komentarz, red. C. Kosikowski, L. Etel, opubl. LEX 2011.
[3] H. Dzwonkowski, Czynności sprawdzające – pomoc czy zagrożenie interesów podatnika?, Fiskus 13–14/2006. Podobnie W. Gruba, Czynności sprawdzające urzędu skarbowego, Doradca Podatnika 30/2003. Źródło: www.e-podatnik.pl.
[4] Por. M. Niezgódka-Medek (w:) Ordynacja podatkowa, Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2009, s. 903.
[5] Por. M. Niezgódka-Medek (w:) Ordynacja podatkowa, Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2009, s. 907.
[6] Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.10.2011 r., II FSK 797/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12.08.2010 r. , I SA/Po 465/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12.10.2010 r., I SA/Gd 455/10.