Opinie co do możliwości zarządzania przez spółki komunalne wspólnotami mieszkaniowymi są podzielone, bo wynikają głównie z różnej interpretacji przepisów. Większość zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie skłania się do wniosku, że powoływanie spółek prawa handlowego przez gminy do zarządzania wspólnotami wykracza poza dozwolone ramy prawne.
Gmina może prowadzić gospodarkę komunalną za pomocą zakładu budżetowego oraz spółek prawa handlowego. Nie można jednak zapomnieć, że działalność komunalnej spółki prawa handlowego jest uważana za działalność samej gminy, a spółka to wyłącznie forma jej prowadzenia. Stąd też spółka taka podlega podobnym ograniczeniom w prowadzeniu działalności gospodarczej jak gmina.
Choć zdarzają się przypadki, w których wspólnotą mieszkaniową zarządza zakład budżetowy, to zarówno literatura, jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że ustawodawca jednoznacznie przesądził, że zakład budżetowy nie może wykonywać innych zadań, niż tych o charakterze użyteczności publicznej. A wynika to z art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej, według którego działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. Ponadto odpłatne świadczenie usług podmiotom innym niż gmina nie wchodzi w zakres zadań własnych gminy, ma charakter komercyjny i wykracza poza zadania użyteczności publicznej. Wprawdzie zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz gminnego budownictwa mieszkaniowego, jednak jak widać zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie może być uznane za realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy gmina jest członkiem takiej wspólnoty, czy nie.
Poza sferą użyteczności publicznej
Zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych oraz wykonywanie na ich rzecz odpłatnych usług nie należy do zadań o charakterze użyteczności publicznej, bo nie jest wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (usg). Również żadna inna ustawa nie wymienia zarządzania nieruchomościami wspólnymi jako zadania własnego gminy lub zadania innej niż gmina jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzanie takimi nieruchomościami nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej także dlatego, że nie można mu przypisać żadnej z cech, jakie zgodnie z definicjami zawartymi w usg i w ustawie o gospodarce komunalnej charakteryzują te zadania.
W określonych sytuacjach gmina może jednak prowadzić działalność gospodarczą poza sferą użyteczności publicznej, ale zgodnie z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, tworząc spółkę prawa handlowego, musi jednocześnie spełnić 2 warunki:
- muszą istnieć niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,
- w gminie musi występować bezrobocie, które w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.
W związku z powyższym trudno jednak uznać, by spółka powołana przez gminę mogła prowadzić działalność komercyjną dotyczącą zarządzania wspólnotami mieszkaniowymi. Zarówno literatura, jak i NIK stoją na stanowisku, że zarządzanie wspólnotą mieszkaniową nie spełnia przesłanek umożliwiających powoływanie w tym celu spółki prawa handlowego.
Potwierdził to również Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z 24 stycznia 2013 roku (sygn. akt I A Ca 778/12), w którym czytamy, że działalność polegająca na odpłatnym świadczeniu, na podstawie odrębnych umów, podmiotom innym niż gmina, usług dotyczących zarządzania nieruchomościami nie wchodzi w zakres zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ma charakter komercyjny i jako taka wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Ponieważ zarządzanie nieruchomościami nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, przeto nie może być prowadzone ani przez zakład budżetowy, ani przez spółkę z udziałem gminy. Ponadto w tym samym wyroku sąd uznał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednoznacznie wskazują, że możliwość powierzenia zarządzania gminnymi zasobami nieruchomości podmiotom tworzonym w tym celu przez jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić wyłącznie co do tych nieruchomości, które są 100-proc. własnością gminy lub są przedmiotem użytkowania wieczystego gminy. Tak więc powierzenie to nie może dotyczyć zarządzania nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, nawet z przeważającym udziałem gminy.
Kontrola NIK krytyczna
W wyniku kontroli przeprowadzonej przez NIK („Zarządzanie komunalnym zasobem mieszkaniowym przez spółki prawa handlowego z udziałem gmin”, 2012 rok. Kontrola przeprowadzona w latach 2009–2010) okazało się, że powoływanie tego typu spółek nie jest odosobnioną praktyką. NIK skontrolowała aż 18 spółek, spośród których każda prowadziła działalność gospodarczą w obszarze zarządzania nieruchomościami z naruszeniem ustawowych ograniczeń wynikających z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, w związku z art. 9 ust. 2 usg. Działalność ta polegała w szczególności na zarządzaniu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w tym również bez udziału gmin oraz wykonywaniu na ich rzecz odpłatnych usług, m.in. w zakresie wykonywania prac remontowych i utrzymania czystości.
W glosie do wyroku NSA z 6 grudnia 2000 roku (sygn. akt I SA/Gd 1997/99) Paweł Zaborniak zaznaczył, że redakcja przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej oznacza, że gminy bez przeszkód mogą posiadać akcje lub udziały w spółkach nastawionych na prowadzenie działalności zarobkowej, jeżeli spółkę, z uwagi na prowadzone przez nią czynności, będzie można uznać za ważną dla rozwoju jednostki samorządowej. Jeżeli zaś spółka prowadząca wyłącznie czynności nastawione na osiągnięcie zysku nie będzie działała na rzecz rozwoju lokalnej wspólnoty samorządowej, gmina nie będzie mogła posiadać jej akcji lub udziałów, ponieważ jej działalność będzie niezgodna z prawem.
NIK w wynikach kontroli uznała natomiast, że kapitałowe uczestnictwo gminy w spółkach handlowych jest przejawem prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej, bowiem art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie, w jakim mówi o dopuszczalnych przypadkach uczestniczenia przez gminy w spółkach poza sferą użyteczności publicznej, jest rozwinięciem art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, mówiącego o tym, że odrębna ustawa (czyli właśnie ustawa o gospodarce komunalnej) ma określić dopuszczalne przypadki, w których gmina może poza sferą użyteczności publicznej prowadzić działalność gospodarczą.
Działalność spółek gminnych zarządzających wspólnotami mieszkaniowymi ma więc charakter bez wątpienia stricte komercyjny (usługa zarządzania nieruchomością wspólną jest bowiem prowadzona przez spółki za wynagrodzeniem ustalanym w drodze umowy cywilnoprawnej – umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną zawieranej ze wspólnotą mieszkaniową).
Wśród spółek skontrolowanych przez NIK zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych miało bezpośrednie przełożenie na sytuację finansową tych spółek. W kontrolowanym okresie, z tytułu wykonywania tej działalności spółki osiągnęły bowiem przychody w łącznej kwocie 65 163 tys. zł, co stanowiło 14,6 proc. przychodów ogółem. W przypadku niektórych spółek zarządzanie nieruchomościami wspólnot stanowiło główne źródło przychodów, tj. 73,0 proc., 60,6 proc. oraz 56,2 proc.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 stycznia 2003 roku (sygn. akt SA/Gd 1968/02) postawił tezę, że zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, a w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej). Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co, siłą rzeczy, musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności (np. brak opłacalności), o tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej.
Negatywne skutki
Najwyższa Izba Kontroli uznała, że o ile dopuszczalna jest działalność gmin ukierunkowana na potrzeby społeczne i użyteczność publiczną, o tyle czysta działalność komercyjna gmin może w konsekwencji doprowadzić do zmonopolizowania niektórych rodzajów działalności przez gminę i odwracać jej uwagę od rzeczywistych potrzeb społecznych. Izba podkreśliła ponadto, że niezależnie od bezprawności zarządzania przez spółki z udziałem gmin nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych oraz świadczeniu na ich rzecz odpłatnych usług, skutkiem takiej działalności może być stworzenie barier dla ukształtowania się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji i aktywności gospodarczej. W przypadku jednej ze skontrolowanych gmin (40 tys. mieszkańców) działały faktycznie tylko trzy podmioty gospodarcze zarządzające nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych – w tym skontrolowana spółka gminna). Tymczasem w gminie tej w owym czasie było 20 licencjonowanych zarządców nieruchomości, a w ewidencji działalności gospodarczej zarejestrowano 19 przedsiębiorców posiadających w zakresie swojej działalności zarządzanie nieruchomościami.
Związane z taką sytuacją obawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 stycznia 2003 roku (sygn. akt I SA/Gd 1968/02), który stwierdził, że o ile pożądana, a przynajmniej dopuszczalna jest działalność gmin ukierunkowana na potrzeby społeczne i użyteczność publiczną (konieczność pozyskania środków finansowych niezbędnych na realizację zadań), o tyle czysta działalność komercyjna gmin może w konsekwencji doprowadzić do zmonopolizowania niektórych rodzajów działalności przez gminę i odwracać jej uwagę od rzeczywistych potrzeb społecznych.
Co więcej, podczas swojej kontroli NIK ujawniła przypadki, w których zarządzanie przez spółki gminne nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych z udziałem gmin skutkowało również uprzywilejowaniem gmin (właścicieli spółek) w stosunku do innych członków wspólnoty. W trzech spółkach ujawniono przypadki odstępowania od naliczania i pobierania od gminy należnych odsetek z tytułu zaległości, co oceniono negatywnie pod względem legalności i rzetelności. Powyższą praktykę prezesi spółek tłumaczyli m.in. szczególną pozycją gminy jako właściciela spółki i głównego zleceniodawcy zadań.
Literatura jednoznacznie wypowiada się na temat powoływania spółek prawa handlowego przez gminę w celu zarządzania wspólnotami i wydawałoby się, że praktyka taka jest niedopuszczalna. Tymczasem w niedawnym kontrowersyjnym wyroku swoje odmienne zdanie w tym temacie wyraził Sąd Okręgowy w Olsztynie (wyrok z 24 listopada 2014, sygn. akt I C 405/14), który uznał, że spółka z o.o. powołana przez gminę nie jest jednostką organizacyjną gminy, a zwłaszcza jej zakładem budżetowym, lecz posiada odrębną osobowość prawną. Stąd też w opinii olsztyńskiego sądu nie ma formalnych przeszkód, by spółka taka, jako odrębny od gminy podmiot, wykonywała działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami, o ile wchodzi to w zakres przedmiotu jej działalności. Wyrok ten budzi jednak wiele kontrowersji, bowiem stoi on w opozycji zarówno do literatury, Najwyższej Izby Kontroli, jak i Regionalnych Izb Obrachunkowych, które również krytycznie oceniają prowadzenie takiej działalności przez spółki gminne.
Chociaż różnie interpretowane są przepisy to należy uznać, że zakład budżetowy, a także spółka gminna nie ma prawa prowadzić działalności związanej z zarządzaniem wspólnotą mieszkaniową.
Autor: Dominik Krzysztofowicz
Artykuł ukazał się w numerze 2/2016 „Wspólnoty Mieszkaniowej”