Wpis nieruchomości do rejestru zabytków, niezależnie od zakresu ochrony, stanowi daleko idącą ingerencję w uprawnienia właścicieli nieruchomości. Tłumaczone to jest potrzebą ochrony dziedzictwa kulturowego, będącego jednym z podstawowych celów państwa. Ochrona jest daleko idąca, niemniej jednak nie wyklucza prowadzenia prac przy zabytku, ale pod warunkiem, że zostaną zgłoszone organom ochrony konserwatorskiej, zapewniając nadzór nad ich zakresem.
Formy ochrony zabytków określone zostały w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 1292; dalej: uoz). Zaliczamy do nich: wpis do rejestru zabytków, wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenie ochrony wynikające z przepisów planistycznych (m.in. w miejscowym planie zagospodarowania, inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy) oraz poszczególnych specustaw.
Przyjrzymy się ograniczeniom wynikającym z art. 36 uoz, które nakładają wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku wpisanym do rejestru.
Odwieczny konflikt
Warto podkreślić, że w obowiązek ochrony zabytków trwale wpisany jest konflikt zasad prawnych. Z jednej strony jest to zasada ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, z drugiej zaś zasada ochrony prawa własności. Jeśli porównywać te dwie równoważne zasady prawne, konieczne pozostaje ich zważenie – zgodnie z zasadą proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Artykuł 64 ust. 3 konstytucji wskazuje natomiast, że „własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”. Tymczasem art. 31 ust. 3 konstytucji przesądza, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może przewidywać tylko ustawa i tylko w określonych przypadkach, tj. „gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Próżno szukać dosłownego odniesienia do ochrony dóbr kultury, niemniej jednak przyjmuje się, że wpisują się one w szerszy kontekst ochrony „bezpieczeństwa lub porządku publicznego”. Zwłaszcza, że na podstawie art. 6 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.), celami publicznymi pozostaje m.in. „opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami”.
Wszystko to warunkuje określony sposób postrzegania ochrony zabytków jako nadrzędnego celu państwa polskiego, wskazując na ograniczoną skuteczność zarzutów odnoszących się wprost do ochrony prawa własności. Co za tym idzie, wola właścicieli (w tym właścicieli lokali w ramach wspólnot mieszkaniowych) co do ukształtowania przyszłego wyglądu nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków ustępuje konieczności ochrony zabytków. Zarazem jednak podkreśla się, że wpis do rejestru zabytków nie oznacza, że dane budynki nie mogą być remontowane, a „konieczność współpracy inwestorów (właścicieli) z konserwatorem zabytków co do możliwego zakresu remontu w żaden sposób nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo własności w sposób niezgodny z prawem” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/20; wyrok NSA z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1269/21).
Ochrona zabytku
Artykuł 36 uoz przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w przypadku określonych rodzajów prac przy zabytku wpisanym do rejestru. Celem regulacji jest więc ochrona zabytków. Definicja tej ochrony znajduje się zaś w art. 4 uoz, gdzie wskazuje się, że polega ona na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapewnienie warunków (prawnych, organizacyjnych, finansowych) umożliwiających trwałe zachowanie zabytków, ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania, kontrolę stanu zachowania. Jak już wskazano, cele te są realizowane głównie przez wprowadzenie określonych obostrzeń, wymagających uprzedniego uzyskania decyzji wojewódzkiego konserwatora – zezwalającego na wykonanie określonych prac.
Pozwolenie konserwatora udzielane jest w drodze decyzji administracyjnej. Ma ona charakter uznaniowy, tzn. w sferze władzy tego organu pozostaje ocena, kiedy i w jakim zakresie należy udzielić (bądź odmówić) pozwolenia na wykonanie określonych prac – naturalnie pod warunkiem, że ich charakter będzie się mieścił w katalogu wskazanym w art. 36 ust. 1 pkt 1–12 uoz. Niemniej jednak organ ochrony konserwatorskiej wydając pozwolenie „(…) związany jest żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. Może on jedynie wyrazić zgodę na ich zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy albo takiej zgody odmówić. Decyzja wydawana na podstawie uznania administracyjnego podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego” (A. Ginter, A. Michalak, Komentarz do art. 36 uoz, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz).
W tym miejscu warto dodać, że postępowanie prowadzone przed konserwatorem zabytków jest odrębne od innych postępowań, a zwłaszcza pozwolenia na budowę. Stąd nie powinno budzić wątpliwości, że uzyskanie prawomocnego pozwolenia na budowę nie zwalnia z uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. W świetle art. 43 ust. 1 uoz, wojewódzki konserwator zabytków ma obowiązek wydać decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu na wykonywanie określonych w tym przepisie prac. „Brzmienie tego przepisu nie pozwala na żadną uznaniowość przy wydawaniu takiej decyzji. Jeżeli zatem wojewódzki konserwator zabytków stwierdzi, że roboty budowlane są prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego konserwatora zabytków, to obligatoryjnie wstrzymuje takie prace. Nie ma znaczenia, czy są one prowadzone legalnie (np. po uzyskaniu pozwolenia na budowę) czy też nielegalnie. Obiektywną przesłanką do zastosowania tego trybu jest jedynie stwierdzenie braku odpowiedniej zgody konserwatora zabytków” (wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1832/20). Przepis ten należy zatem oceniać jako służący zabezpieczeniu substancji zabytkowej.
Ponadto, na podstawie art. 45 uoz, wykonanie – wskazanych w tym przepisie – prac (np. konserwatorskich lub restauratorskich, robót budowlanych, innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6–8 i 10–12 uoz) bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu skutkować będzie wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określającej również termin wykonania tej czynności, albo zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przepis ten wyraża zatem bezpośrednio normę sankcjonującą.
Instalacja urządzeń technicznych
W orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych, można spotkać się z przypadkami interwencji organów ochrony konserwatorskiej w sytuacji umieszczania na budynkach, ale także w ich otoczeniu, reklam wielkoformatowych, billboardów oraz urządzeń do ich instalacji. Stwierdzenie to wymaga pewnego uszczegółowienia. Generalnie zakaz umieszczania na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych, tablic i urządzeń reklamowych (wskazanych w art. 2 pkt 16 b i c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) oraz napisów – wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 10 uoz. Oczywiste jest zatem, że w takim przypadku brak uprzednio uzyskanego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi naruszenie stanu prawnego, skutkując możliwością zastosowania art. 45 uoz. Od razu dodać należy, że urządzeniami technicznymi w myśl tych przepisów mogą być również – coraz powszechniej montowane – panele fotowoltaiczne. Wymogi te odnoszą się wprost do budynków wpisanych do rejestru zabytków.
Pewne wątpliwości mogą wiązać się z oceną sytuacji, gdy przedmiotem wpisu do rejestru zabytków jest nie tyle oznaczona indywidualnie nieruchomość, a określony układ przestrzenny. W tym kontekście najczęściej można mówić o historycznym układzie urbanistycznym lub ruralistycznym, rozumianym jako „przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg” (art. 3 pkt 12 uoz) lub historycznym zespole budowlanym wykładanym („powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi” – art. 3 pkt 13 uoz). W takim przypadku zastosowanie może znaleźć art. 36 ust. pkt 11 uoz, który nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków wobec podejmowania „innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru”. Wówczas nawet brak fizycznego przytwierdzenia urządzeń technicznych oraz szeroko pojętych reklam (tudzież elementów ich montażu), który nie skutkuje bezpośrednią ingerencją w strukturę zabytku, może być oceniony jako objęty normowaniem art. 36 uoz. Przedmiotem ochrony pozostaje bowiem objęta określona ekspozycja zabytku, która może zostać zaburzona poprzez wykonanie takich instalacji (wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 798/21). Wskazana tu ekspozycja zabytku (dosł. substancji zabytkowej) odnosi się więc do zewnętrznych cech budynku (wyrok NSA z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/21).
Co ważne, naruszenie waloru ekspozycyjnego zabytku (względnie określonego układu przestrzennego) może mieć miejsce także wtedy, gdy uprawniony (tu: wspólnota mieszkaniowa) dysponuje pozwoleniem na wykonywanie prac remontowych przy zabytku. Można bowiem znaleźć w orzecznictwie pogląd, że „Znaczna powierzchnia reklamy w formie siatki reklamowej rozpiętej na rusztowaniu remontowanego budynku stanowiącego zabytek wpływa negatywnie na odbiór wartości, których jest on nośnikiem, a nawet może stanowić element konkurencyjny dla samego zabytku, gdy okres zawieszenia takiej reklamy jest długi i działanie to nie jest powiązane z nieprzerwanym prowadzeniem prac konserwatorskich czy restauratorskich na elewacji zabytku” (wyrok NSA z 22 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2098/21, wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1717/20). Uprawniony jest więc wniosek, że każde przedsięwzięcie mogące negatywnie wpłynąć na strukturę zabytku, ale także jego wygląd, podlega osobnej ocenie.
Rozbudowa zabytków
Nie powinien budzić większych wątpliwości fakt, że rozbudowa nieruchomości objętych bezpośrednim wpisem do rejestru zabytków jest trudna i wymaga pełnych uzgodnień z organami ochrony zabytków. Jednocześnie dodać trzeba, że również wpisy obszarowe (niezwiązane z konkretną nieruchomością) podlegają szerokiej ochronie. Dlatego orzecznictwo dostrzega, że bez znaczenia pozostaje, kiedy faktycznie powstał określony budynek skoro – przy ochronie zakresowej – dotyczy ona wszystkich znajdujących się w tym obszarze obiektów. Na tym obszarze może powstawać nowa zabudowa, ale powinna współgrać z zabudową zabytkową. A realizowane na tym obszarze inwestycje współczesne powinny uzyskać pozwolenie konserwatorskie w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (wyrok NSA z 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 658/20). Ponadto, skoro ocenia się także, a niekiedy przede wszystkim, zewnętrzny wygląd zabytku (jego architektoniczną spójność), to ograniczenia i – w konsekwencji – odmowa zmian wizualnych obejmie projekty akcesoryjnych elementów montowanych na budynkach, jak anteny i inne urządzenia telefonii komórkowej, zwłaszcza jeśli ich rozmiar i ilość stale się zwiększają (wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 201/23). W tym kontekście należy też oceniać zmianę kolorystyki elewacji budynku (wyrok WSa w Warszawie z 18 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1628/05).
I jeszcze mała uwaga na temat ograniczeń nakładanych na właścicieli nieruchomości na podstawie przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy planu (prawa miejscowego) nie mogą sytuacji prawnej właścicieli regulować inaczej, niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów. Innymi słowy, „powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy” (wyrok WSA w Krakowie z 25 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 778/22; wyrok WSA w Poznaniu z 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 254/24). Powyższa wskazówka interpretacyjna wydaje się ważna w kontekście oceny sytuacji prawnej podmiotów, w tym wspólnot, które w tym zakresie dostosowują swoje postępowanie do regulacji wynikających z planu miejscowego.
dr Karol Popławski
prawnik